10月16日，国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委发布消息，于重阳节前夕联合印发《关于进一步完善价格形成机制 推动普惠养老服务提质扩面的指导意见》（下称《指导意见》，通过建立分级分类养老服务价格管理体系，理顺养老服务价格形成机制，扩大普惠可及、质量可靠的养老服务供给，健全覆盖城乡、多层次可持续的养老服务体系。
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随着我国人口老龄化持续加深，养老服务供需结构性矛盾日益凸显，普惠养老、医养结合供给不足等问题成为民生关切重点。国家发展改革委相关负责人表示，此次出台的《指导意见》非常注重问题导向和目标导向相结合，更好地发挥价格政策对优质普惠供给的牵引撬动作用。按照以人为本、普惠可及、分级分类、统筹施策原则，对不同类型养老机构、不同养老服务实施差异化价格管理，兼顾兜底保障、普惠供给与多元高端需求。
国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副所长、研究员冯文猛向证券时报记者表示，这是2015年规范养老机构收费管理相关文件发布后，时隔11年再次出台的针对养老服务价格的专项文件。作为深化养老服务改革发展的关键一环，《指导意见》立足养老服务体系发展既有基础，结合居民养老服务需求未来方向，通过完善养老服务价格形成机制撬动各项急需养老服务快速发展，为加快健全分级分类、普惠可及、覆盖城乡、持续发展的养老服务体系提供了关键指引。
破解供需结构性矛盾，以价格改革回应“老有所养”现实关切
相关数据显示，2025年末，我国60岁及以上老年人口3.2亿人，在总人口中占比达到23.0%。全国共有各类养老机构和设施39.5万个，养老床位767.9万张。其中，养老机构3.9万个，床位498.4万张；社区养老服务机构和设施35.6万个，床位269.5万张。冯文猛分析，这意味着，我国当前的养老服务体系发展尚不能完全满足居民的养老服务需求。
?国家发展改革委价格成本和认证中心刘亚琴则用“哑铃型”格局来描述行业现状，面向广大普通老年群体的普惠型养老服务供给存在较大缺口。
“作为面向绝大多数中间层的普惠支持型养老机构，是社会中绝大多数老年人的现实选择，也是当前我国养老服务体系中最需要发展的部分。”冯文猛说，《指导意见》主旨在于“从完善服务价格形成机制入手，推动普惠养老服务实现提质扩面的快速发展”。
民政部中民社会救助研究院副院长柳自强表示，养老服务价格，一头连着全国3.2亿老年人切身权益，一头牵动养老服务供给扩容提质，是推进养老服务高质量发展的“牛鼻子”。
在他看来，此次价格改革根植三重顶层遵循。一是牢牢把握“民生为大、以人民为中心”，把困难老年人、失能老年人照护保障摆在优先位置，破解普通家庭“服务贵、收费乱、看不懂”的痛点；二是坚持“有效市场、有为政府”，厘清政府与市场边界，政府重在兜底线、定规则、强监管，依靠市场力量吸引社会资本入局，破解养老行业成本高、回报周期长的难题；三是对标养老体系建设阶段性目标，依托分类价格制度，理顺兜底、普惠、市场化养老成本补偿与投入支持联动规则，支撑养老服务网络分阶段成型。
清华大学公共管理学院教授、国情研究院院长周绍杰表示，价格起到了桥梁作用。一头连接老年人的支付能力，决定服务是否可负担；另一头连接各类机构的运营收益，决定供给是否可持续。
以差异化价格机制重塑养老服务供给格局
《指导意见》首次在国家层面清晰界定兜底保障型、普惠支持型、完全市场型三类养老机构范围，实施差异化收费管理。柳自强表示，这改变了公办、民办简单二分的粗放模式。
其中，兜底保障型机构主要收住特困老人、经济困难失能老人，基本服务费执行政府指导价，特困老年人集中供养实行免费入住；面向社会老人空余床位可参照普惠机构定价，筑牢养老兜底线。普惠支持型机构涵盖主要收住社会老年人的公建公营、公建民营以及享受政府场地、运营补贴的社会办养老机构。
冯文猛表示，《指导意见》首次清晰界定了普惠支持型养老机构的外延。即普惠的核心包括三个要素：政府提供支持、质量有保障、价格可负担”。其中，公建公营、公建民营普惠机构基本服务费实行政府指导价管理；社会办普惠机构基本服务费由地级及以上发展改革部门会同行业主管部门明确收费标准参考区间，或实行政府指导价管理。
刘亚琴分析，刚柔并济的定价模式，兼顾地区差异，同时坚持权责对等，机构享受财政扶持就必须接受价格管理，让政策红利传导至老年群体。完全市场型养老机构全部收费实行市场调节价，机构依据成本、服务质量与市场供需自主定价，鼓励优质优价，满足个性化、高端养老需求。
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值得关注的是，《指导意见》还首次系统明确了医养结合、社区居家养老价格机制。公立医疗卫生机构举办养老机构归入普惠支持型，允许结合医养服务更高成本的情况，适度上调政府指导价基准标准。中国人民大学人口与发展研究中心研究员孙鹃娟表示，这项安排首次为医疗机构办养老建立了合理的成本补偿通道，让专业医疗服务的额外成本能够通过价格合理回收，使机构从“不敢干”变为“愿意干”，体现出推动养老服务价格治理从“被动补贴”走向“主动引导”、从“财政输血”走向“价格造血”的政策导向。
对社区和居家养老服务，《指导意见》明确，全托床位 10 张以下的社区养老服务机构收费原则上实行市场调节价；上门服务费原则上实行市场调节价，由服务机构综合考虑服务成本、交通成本、供求关系等因素合理制定。孙鹃娟表示，将交通成本等纳入定价考量，相当于认可了上门服务中非医疗技术要素的经济价值，使上门服务的可行性、可持续性更强，对打通居家养老服务“最后一公里”具有明确的靶向作用。
强化全链条保障，闭环监管护航改革落地
为确保价格机制顺畅运转，《指导意见》同步部署覆盖定价、监测、评估、公示的闭环制度。在定价环节，明确制定或调整政府指导价要履行成本调查等程序，按照“补偿成本、合理盈利”原则确定基准收费标准和浮动幅度，政府补助、社会无偿捐赠等按要求冲减定价成本。同时，床位费按不同房型、护理费按不同护理服务等级分别制定，可根据养老机构服务质量分级制定标准，实现优质优价。
刘亚琴认为，此举将形成有效的正向激励机制，引导养老机构主动改善软硬件设施条件、提高专业护理水平、持续改进服务质量，真正实现养老服务“普惠不降质、低价有保障”，更好满足老年人多层次、多元化养老服务需求。
在监管环节，《指导意见》要求建立收费监测和定期评估制度，评估周期原则上不超过3年；健全目录清单公示制度，公示兜底保障型、普惠支持型养老机构名单并及时更新。
在配套保障上，《指导意见》明确，充分发挥中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券带动作用，重点支持普惠支持型养老机构设施改造和设备更新，同时推动闲置公共服务设施改建为养老服务设施，明确中央企业、地方国有企业新设立举办的养老机构应扩大普惠养老服务供给。
刘亚琴分析，场地与设施成本约占养老机构运营成本的15%—20%，是仅次于人力的第二大成本支出，加大设施场地支持，可以从源头上降低养老机构建设、经营门槛。
多位受访专家向证券时报记者表示，完善养老服务价格形成机制，是实施积极应对人口老龄化国家战略的关键制度改革，事关3.2亿老年人切身福祉。柳自强表示，以价格改革牵引养老服务提质升级，有助于推动如期实现2029年养老服务网络基本建成、2035年中国特色养老服务体系成熟定型的目标，让全体老年人老有所养、老有所安、老有所乐。
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